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首部PPP专属“条例” 明确双方红线 治理新官不理旧账

虽然在不到四年的时间里,计划投资超过16万亿元的PPP(政府和社会资本合作)项目席卷全国,但中国仍缺乏适用于PPP的法律体系。最近,市场各方热切期待的PPP顶层设计取得了实质性进展。 TR 21日,国务院法律办公室《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿),共7章50,6000字,PPP适用范围,项目启动,实施,监督管理,争议解决和违反法规的法律责任都是规定的。 TR 我国首部PPP专属“条例” 近年来,PPP逐渐发展成为一个热门词汇。在新一轮投资中,中国有必要对PPP进行专项立法,以便PPP能够在实践中有效降低政府支出和金融风险。在此之前,中国的所有PPP项目实际上都按照三个规范性文件进行管理。 TR 它们是:《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财务[2014]第113号),《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发改委2015年第25号命令),《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国家局[2015]第42号)。前两份文件由财政部和国家发展和改革委员会发布,第三份由国务院办公厅发布。 TR 事实上,记者查看了三份文件,发现由于各部委职位的差异,前两份文件在PPP法律条款,社会要求,项目要求,争议解决等关键因素的规定上存在显着差异。 。国务院发布的第三份文件未能弥合这些分歧。 TR 例如,社会资本党的定义,财政部第113号是指“建立现代企业制度的国内外企业法人,但不包括融资平台公司和其他控股国有企业”。同级政府。“国家发展和改革委员会第25号文件强调”特许经营“,它没有消除地方政府融资平台;而国务院第42号文件规定“它应该与政府脱钩并明确宣布它将不再承担地方政府的债务融资功能,它可以作为社会资本”,虽然没有地方融资平台是全面的,但不包括符合前两个文件中提到的具体条件的“国内外公司法人”和“特许经营者”。 TR“在分散的管理体制下,社会资本面临更大的政策不确定性,以及参与热情或某种负面影响。”行业研究分析师何志仁说。 TR 相应地,本次咨询稿中社会资本方的定义是“依法建立,具有投资,建设和运营能力的企业”,更加注重实体企业。对于上述三个文件中提到的企业是可能的。参与其中。 TR 迫切需要从更高层面制定PPP相关立法。 2016年7月,国务院常务会议明确要求国务院法制办带头加快PPP相关立法进程。从那时起,基础设施和公共服务项目引入了社会资本法规作为“全面深化改革迫切需要的项目”,并被列入国务院2017年立法工作计划。 TR 与各部委发布的PPP规范文件不同,上述7月21日征求意见稿由国务院制定,规范性文件上升为行政法规,具有较强的约束力。 TR 根据“工业研究报告”的分析,协商草案由国务院直接发布,而不是国务院下属部,这是中国第一个PPP独家“条例”和“指导意见”,过去发布的“操作指南”和“管理办法”。不同的是,法规是行政法规。因此,在实施规定后,应自动废除与规章发生冲突的现有PPP文件的规定。 TR 明确政府和企业红线 “为了规范基础设施和公共服务方面的政府和社会资本合作,”征求意见稿第1条第1条明确规定了实施PPP条例的基本原则。 TR 事实上,自2014年中央政府大力推行PPP模式以来,PPP项目的数量和投资都呈爆炸式增长。根据财政部PPP中心的数据,截至今年上半年,全国PPP综合信息平台项目图书馆仓储项目达到13000多个,计划投资额约为16.4万亿元。今年第一季度,已签署了1,729个PPP项目,投资额近3万亿元。 TR 然而,尽管PPP改革取得了阶段性成果,但它也面临着巨大的挑战。由于非标准的发展,PPP市场也带来了许多风险问题。 TR“例如,一些地方政府仍然认为PPP是一种简单的融资方式,他们对项目债务负担很大,违反《预算法》,风险分配机制效果不佳。”中小企业PPP中心主任焦小平财政部。 TR “我们不能再添加新的”伤疤“。”焦小平强调,他希望社会资本,地方政府和金融机构不会对非正规融资抱有任何幻想。 TR 毫无疑问,政府和企业的红线至关重要。 “征求意见稿”明确规定,PPP项目的政府和企业不能做任何事情,并明确违反规定必须承担的法律责任。 TR “从最重要的角度来看,政府的草案为政府设置了五条红线,为社会资本设置了两条红线。”兴业银行首席经济学家陆正伟在研究报告中表示。 TR 具体而言,对于政府而言,其中一条红线是“不排除或限制非公有社会资本依法参与合作项目”;第二,“制定合作项目的提案并未征求潜在社会资本家的意见”;合作项目协议中商定的财务支出未全部列入年度预算,或者根据合作项目协议未及时支付资金。第四,“政府可能不同意回购社会资本方的投资本金或进行社会资本投资。委托人的损失不得规定社会资本方的最低收入和政府为合作项目融资提供的担保;五是“对合作项目建设和运营的监测分析和绩效评估不定期进行”。 TR 对于社会资本方,其中一条红线不允许“在与合作项目的实施无关的运营中运营”,第二条不是“使用设施,土地使用权,项目收入”合作项目实施合作项目的权利和融资资金。使用或提供上述资产,保证他人的债务。“ 一方面,要防止政府变相掩盖债务,另一方面要保证参与企业的合法权益。 “征求意见稿”明确指出,为确保PPP合同能够正常履行并保证合理回报,PPP合作项目协议的实施不受行政区划调整,政府变更,调整有关政府部门或职能,以及责任人的变更。合作项目协议约定的财务支出应当全部列入年度预算,经批准后按规定程序及时支付。 TR业内专家指出,这将确保政府在未来的合作中表现出色并避免“新官员忽视旧账户”。 TR 尽管如此,许多专家指出,虽然“征求意见稿”规定项目在执行期间的表现与社会资本方收入的调整有关,但也规定绩效评估由相关方进行。县级以上人民政府部门。第三方组织的绩效评估可以更好地保护社会资本方的权利。 TR “正式发布的《条例》可以进一步加强对社会权益的保护,这将是值得关注的一点。”卢政委说。 TR TR TR
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